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原标题:争鸣| PPP模式在市政工程行业的应用研究

公私合作模式在市政工程行业的应用研究

作者:孙丕伟

抽象的

市政工程行业具有投资大、回报周期长、与民生关系密切等特点。如果采用PPP模式实施市政工程项目,需要对其适用性、周期性和可持续性进行深入的研究和分析,否则会引发实施机构过度的债务压力,难以保证社会资本方的投资收益,无法顺利履行合同。本文从市政工程项目的特点、与PPP模式的匹配、实践中常见的问题等方面入手。,阐述了以PPP模式实施市政工程行业的一些“痛点”,并提出了严格把握项目边界、注重项目长期运营、注重项目绩效评价、积极创新等思路和建议。,以帮助项目参与者,真正实现市政工程项目与PPP模式的契合,进而造福民生。

关键词:市政工程绩效评价创新

一.研究范围

市政工程通常是指市政设施的建设。市政设施是指在城市和乡(镇)规划建设范围内设置的,基于政府职责和义务为居民提供有偿或无偿公共产品和服务的各种建筑物、构筑物和设备。支撑城市生活的各类公共基础设施建设属于市政工程范畴,如城市道路、桥梁、地铁、与生活密切相关的各种管线、雨水、污水、供水、中水、电力(红线外)、电信、热力、燃气、广场、城市绿化等。

市政工程行业PPP项目种类繁多。根据财政部、政府和社会资本合作中心的统计信息,截至2020年5月30日,全国PPP综合信息平台项目管理数据库中的市政工程类PPP项目为3846个,在各类PPP项目中排名第一(第二交通类项目为1321个)。

根据国家发展改革委办公厅2017年7月14日印发的《国家发展改革委办公厅关于印发重大市政工程领域PPP重点项目清单的通知》,市政工程领域PPP重点项目包括停车场、市政道路、公园基础设施、客运枢纽、垃圾厂站、海绵城市、黑臭水处理、公用隧道等类别。

为了区别于交通运输和环境保护领域现有的研究,本章研究的市政工程行业侧重于市政设施领域,即随着城市化的发展和居民生活水平的提高,政府或准政府组织应负责提供公共设施建设和维护服务。

二、市政工程行业的特点

基于以上确定的研究范围,市政工程行业具有以下特点:

1.工程建设投资大,建筑市场成熟

从工程建设的特点来看,市政工程行业投资较高,但建设标准、建设工期、定额计算都比较成熟和规范,这也是地方政府管理职能的主要内容之一,每年都要投入大量的政府预算资金。建筑市场成熟,建筑供应商竞争激烈,利润率不高。过去这个行业通常是通过政府投资或者BT来实施,PPP模式逐渐成为主流的实施方式之一。

2.没有市场回报机制或者收益低

市政项目多为民生项目,由政府无偿提供,没有明确的市场回报机制。大部分项目完成后,移交给政府指定的运营商,后续运营维护由当地国企进行,或者通过政府采购服务进行短期招标。

为了提高项目对投资者的吸引力,此类项目通常会捆绑少量运营资源,如付费停车、广告、加油站等。,但一般来说,市政工程项目的收入远远不能覆盖建设投资,政府需要在建设期或运营期投入补贴资金,以维持项目的正常实施。

3.该项目需要长期维护

市政工程一旦投入,需要长期使用,日常维护、设备更新、大中修等维护任务繁琐。由于项目收益低,利润薄,往往无法吸引到好的运营商参与。但政府的管理通常存在统筹规划不足、效率低下等问题,导致市政工程领域的重复投资和资源浪费,比如因管线规划不同而反复挖掘的道路。

PPP模式引入后,由于项目实施周期长,在价格竞争机制下,项目实施主体会详细计算项目周期内的初始投资和后续维护投资,避免浪费,有助于降低项目实施成本。

三、市政工程行业采用PPP模式的常见问题

(1)市政工程行业是否都适合PPP?

PPP模式作为基础设施投融资模式之一,具有平滑政府财政支出、提高项目建设和运营质量的优势。但是PPP模式并不是自然适用于所有的市政工程项目。PPP模式能否适用于所有市政工程项目,需要充分、严格论证。目前PPP项目实施主管部门要求的可行性论证和物有所值论证,都对前期论证的规范和模式提出了明确的要求。本文认为,以PPP模式实施的市政工程项目应具备以下特征:

1、有一定的投资规模

实施PPP模式,首先要引入社会资本进行投资。然而,这样的项目缺乏效益,绝大多数社会资本的投资仍然需要政府的财政补贴。地方政府可以横向比较PPP模式、政府预算直接投资、发行债券等模式,综合考虑PPP模式的实施效果。

受目前PPP相关政策的限制,PPP项目的实施周期不应短于10年。因此,对于PPP模式实施的项目,政府需要面对长期的财政支出责任,支付期限的延长意味着融资成本的增加。为了避免实施PPP模式带来的政府债务负担过大的问题,在不同的经济环境下,政府可以根据融资环境的紧张程度考虑是否应用PPP模式。

此外,就地方政府而言,PPP模式的实施过程复杂,涉及政府部门庞大的协调工作。目前实施PPP项目的整体周期约为6-12个月,需要政府内部决策的环节较多,导致行政成本较高。在决定以PPP模式实施市政工程项目时,需要综合考虑政府的投入产出比。一般来说,投资规模大的项目适合采用PPP模式。小规模、简单的项目最好通过政府直接投资来实施。

2.有明确的项目边界

绝大多数PPP项目都是通过公开招标的方式选择社会资本方,尤其是当市场上存在大量竞争对手时,社会资本方往往面临着激烈的价格和技术竞争,明确的项目实施边界是社会资本方组织最优投标方案的重要条件。

(1)明确的项目边界要求明确的实施范围、投资估算、产出描述、工期和质量要求、财务计算依据和结论等。在编制项目实施计划时,需要征求各主管部门的意见,了解项目目前的建设要求和管理模式,同时需要比较项目产生的内部政府审批文件,避免实施计划与项目审批不一致。要注意避免在具体内容、管理要求、施工标准还模棱两可的情况下,用几百页的篇幅完成《实施方案》。

(2)要把握“变”与“不变”的界限。一个好的项目计划应该综合考虑项目的变量。目前PPP项目的施工风险大多由社会资金方承担,但实际情况是大部分项目在招投标阶段初期就已经完成,社会资金方是按照图纸施工的,工程变更往往是由于项目实施标准或内容的改变(这也与前期工作不扎实有关),此时要求所有投资方承担责任,显然有失公允。如果计划中对变量的考虑较少,甚至没有就变更程序和调整价格达成一致,政府需要在现有的行政管理制度和项目的实际情况之间做出艰难的平衡。如果解决不了,只能上报或搁置,会导致项目实施周期的延迟,影响公共利益。

此外,市政工程PPP项目涉及多个政府部门,或者与项目设施现有业主、运营方有交集。在制定项目计划时,如果只看到单一的项目边界,就无法解决未来可能出现的共享、替代、冲突等问题。所以项目方案设计要把方案放入其环境的整体闭环中,实现整个生命周期的逻辑自洽,这是目前很多方案所缺乏的。

(3)“捆绑”不是万能的

由于大部分市政工程项目没有用户付费机制,受目前监管政策对项目自身收益比例的限制,“捆绑”非经营性项目和经营性项目逐渐成为一种常见的操作方式。虽然“捆绑”可以解决目前落地项目的问题,但如果“捆绑”不当,也会带来后续的麻烦。

“捆绑”的前提是物品要相关。这包括地区协会和行业协会。区域关联是指项目之间的地理范围应该相近或相邻,多个分散且不相邻的项目整体管理成本较高。行业协会的意思是项目应该属于行业内常见的项目。如果将完全不相关的项目捆绑在一起,社会资本将面临新的挑战,其管理优势将无法发挥出来。

“捆绑”要突出主要项目。政府的运营资源相对有限,这样的项目可以通过市场竞争获得更高的回报。在“捆绑”方案中,经营性项目的收益虽然弥补了非经营性项目的投资,但收益计算是以正常市场充分竞争下的收益为基础吗?如果把运营资源给更合适的投资者,会带来更大的经济效益吗?在确定“捆绑”之前,应该考虑这些问题。更何况通过PPP模式的“捆绑”叫做提供市政工程设施。其实投资者看重的是匹配的商业资源,这是应该避免的。

(2)如何避免重施工轻操作?

自从PPP模式在市政工程领域大力推广以来,一直受到多方质疑,如“延伸BT”、“伪PPP项目”,主要是由于建设投资大、运营成本相对较低、政府支出责任看似固化等特点造成的。

PPP模式合作周期长,而市政工程项目建设周期一般为1-2年。过去,政府和企业都非常重视项目建设的总投资,这也是双方博弈的焦点。PPP模式引入后,政府的支付将在项目的整个生命周期内顺利进行,特别是根据财政部的政策要求,30%的建设成本要与运营绩效挂钩,因此项目的持续运营尤为重要。

目前普遍存在的问题是操作内容固化。政府通常会根据以往的运营经验给出年度运营费用定额(这个数额也会包含在招标时的价格竞争中)。很多企业为了中标,会降低运营成本,可能带来项目后续运营不可持续的风险。如何避免这些问题?

(1)为了保证运营的可持续性,在考虑PPP方案时,需要注意运营方案的长期性和专业性,是否要根据行业和周边环境详细考虑,避免方案的堆砌和抄袭。

(2)在项目周期中,根据项目的特点判断运营计划的全面性。无论是什么样的项目,都需要考虑日常维护、定期维护、中大修、设施设备更换计划的制定、操作手册的制定、年度运行计划的制定、移交前的大修、移交期间设施的检查、备件的移交等。如果运营计划不全面,会增加后续成本超支的风险。

(3)市政工程行业的突出特点是与人民生活息息相关。在紧急情况下,更需要保持正常运行。例如,在今年突然爆发的新冠肺炎,虽然社会各界都面临停产问题,但市政行业需要逆流而上,保持项目始终不间断运行。因此,在制定项目运营计划和PPP合同条款时,还应注意与突发事件和突发公共事件相关的条款。

(4)财务费用的计算应如实反映项目的真实情况。社会资本招标应以招标方案中给出的财务条件为基础,所以招标方案中的财务计算方案和数据是项目运营成本的底线。在此基础上,社会资本方可以根据自身优势选择最佳方案。在制定财务计划时,建议政府和企业双方进行充分的市场调研,充分研究同一行业和地区已完成项目的实际运营成本金额,计算出该项目的实际运营成本。为了确保双方在真实数据的基础上开始谈判,可以避免财政资金的浪费,避免社会资本低于成本运营带来的项目风险。

(三)绩效考核的破产

公私合作项目绩效评价是后公私合作时代所有参与者关注的热点问题之一。在市政工程行业,也面临着越来越明确和细化的绩效考核要求。2020年3月16日,财政部发布了《政府与社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》,对PPP项目的考核管理要求、工作计划、考核指标等提出了具体建议。一个好的绩效考核方案不仅有助于改善项目管理,也不会打破双方合作的平衡。同时需要双方充分理解,可以长期实施。

1.绩效考核方案应有明确的奖惩

目前大部分项目的绩效考核都是“惩罚导向”。如果项目公司未达到约定的评估要求,将扣除政府付款或扣除担保。只有惩罚而没有奖励可能会导致项目公司失去提供最好服务的热情。近几年也看到了一些绩效考核方案。对于临时考核中发现的问题,采用“临时扣分”制度。逾期不改正的,不予处罚;在其他方案中,在100%考核制度下,建立了超100%的奖励机制,可以鼓励项目经营者提高经营业绩,实现项目的长期健康发展。

2、根据项目的实际情况

绩效考核方案的制定应根据当时和本地区的实际情况。比如同一个管网工程,建在南北,防洪防涝的管理要求不同。在项目评估方案中,要考虑项目的当前、短期和长期发展,如果与其他项目有交叉和联系,也要考虑周边各方的利益。一个项目的管理经验,不管是正面的还是负面的,都可以用于后面的项目。

3.指标的稳定性和灵活性

大多数PPP项目的绩效考核指标分为建设期和运营期。施工期主要关注的是工程工期、质量和安全事故,运营期关注的是运营指标的实现、项目公司的团队管理、公众满意度等。这些指标对应不同的分值,最终形成完整的评分考核机制。但很多项目在“实施方案”阶段就已经明确了各个考核项目的分值以及相应分值对支付的影响,会表现出明显的政府意志取向。为了迎合这些分数设置,社会资本方的竞价方案也会从分数较高的地方开始。建议对绩效考核指标和分值的设置给予更灵活的变更机制,双方定期对指标和分值进行补充和校准,以充分发挥社会资本在技术和市场上的优势。然而,灵活性并不意味着模糊。从政府管理的角度来说,越清晰越有利于实施。因此,即使调整机制有所调整,也应以准确指标的最终呈现为结果导向。

4.适度创新

绩效考核机制看似微不足道,但实际上对政府和企业都非常重要。在政府投资模式下,项目总投资和建设考核严格,运营期普遍实行建设和管理分离,导致运营中出现账不清的情况。采用PPP模式后,运营期政府买单,社会资本方要想完全收回投资,需要谨慎操作。这就是发挥社会资本优势的地方。比如华夏幸福倡导的分配地方政府财政收入增量的思路,充分利用投资者的投资优势,将产业、人才、房地产联系起来,将政府的资源优势和投资者的市场优势结合起来,实现双赢。

在市政工程行业,也可以借鉴好的经验,创新。在工程招投标过程中,除了关注工程造价的下行波动外,还可以考虑如何将社会资本的优势转化为工程的亮点,提升工程对周边地区的价值。

四.总结

市政工程行业引入PPP模式,除了传统的政府或国有企业债务投资的思路外,找到了更适合市场的路径。PPP模式的核心在于双方长期合作,提高项目设施运营效率,充分发挥社会资本方的产业优势。虽然该领域已经有了大量的项目实践,但要生产出优秀的产品仍然不容易。在过去的思维中寻求改变和创新,最大限度地激发社会投资者的积极性,需要所有项目参与者长期不懈的努力。

*以上定义参考百度百科(https://baike.baidu.com)《市政公用事业特许经营管理办法》等法律法规。

文章来源:首次发表于《中国PPP行业发展报告(2020)》(社会科学文献出版社)P161-168

报告精读|中国PPP蓝皮书:中国PPP行业发展报告(2020)

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